Sobre la necesidad de reformas de política económica*

Por Odalis F. Marte
@ofmarte

Las reformas o programas de reformas de política económica consisten, en la práctica, en cualquier cambio en la política económica. Sin embargo, ha habido confusión acerca de por qué reformar al calor de la fuerte oposición que frecuentemente encaran las reformas de carácter en la economía.
En muchos países insuficientemente desarrollados, existía una creencia muy difundida de que el bienestar en los países desarrollados era responsable de los bajos niveles de vida en los países pobres (La doctrina marxista, la teoría de la dependencia, entre otros, forjaron estas creencias). La búsqueda del mejoramiento del nivel de vida fue estrechamente asociada con el nacionalismo. Entonces se estableció como una suerte de identidad entre el desarrollo y la industrialización, de manera que tanto políticos como hacedores de política económica buscaron adoptar políticas que resultarían en la industrialización de sus países. Esto se establece bajo la creencia de que: 1) la estructura económica doméstica era débil, 2) los mecanismos del mercado eran dudosos, por lo que se auspicia la intervención gubernamental en la promoción del crecimiento y 3) había una fuerte tendencia a minimizar el valor de las actividades económicas tradicionales.

La creencia de que la estructura económica doméstica era débil conllevó al establecimiento de estrategias de industrialización por substitución de importaciones (ISI). Lo de la debilidad era debido a la escasa base industrial. Entonces se ejecutaron una política proteccionista bajo los argumentos de la “industria naciente” la cual generaba externalidades positivas y la ampliación de la manufactura acarrearía rápido crecimiento.

La duda sobre la eficiencia de los mecanismos del mercado, que se debió en parte a las secuelas de la Gran Depresión y a las ideas antimercado que merodeaban en el ambiente intelectual, consistía en que se pensaba que los productores eran muy pequeños y desinformados para incursionar en las actividades económicas correctas que condujeran al crecimiento. Se dudaba de la racionalidad del mercado y, por lo tanto, sólo el gobierno podría establecer la infraestructura y conducir la economía hacia las actividades socialmente deseables.

En cuanto a la tendencia hacia la minimización del valor de las actividades económicas tradicionales, se percibía que los precios de los bienes primarios no crecerían y, de algún modo, se establecía una identidad entre la agricultura y el atraso.

En términos generales, podemos pensar en términos de 4 tipos de políticas económicas utilizadas por los gobiernos: 1) aquellas que afectan la estabilidad macroeconómica, especialmente los precios (la inflación), pero también el nivel de actividad económica; 2) la provisión de los servicios no ofertados por el mercado que son esenciales para la producción privada; 3) la participación directa del sector público en la producción más allá de la provisión de los servicios tradicionales de ese sector; 4) el establecimiento de controles e incentivos usados por el gobierno para afectar la asignación de recursos en el sector privado.

Hay conexiones en estas políticas: las empresas estatales han acumulado grandes pérdidas que han contribuido a los déficits fiscales y a la inestabilidad macroeconómica. Los controles del tipo de cambio frecuentemente han restringido de forma severa el nivel de actividad. La falta de provisión de servicios públicos ha restado dinamismo al sector privado.

En muchos países las ineficiencias económicas fueron el resultado directo de un gran déficit del sector público e indirectamente de las bajas y decrecientes tasas de crecimiento. La pobreza aumenta la presión del gobierno a gastar, los controles sobre la actividad económica privada y el mantenimiento de empresas estatales drenaron cuantiosos recursos administrativos mientras el gobierno contaba con menos recursos de impuestos debido a la tendencia de la economía hacia la “informalidad”. Ciertamente ha habido una tendencia fuerte a un grande y creciente déficit fiscal en aquellos países cuyas políticas económicas proveyeron incentivos inapropiados al sector privado.
Por lo general, los países menos desarrollados (PMD) han experimentado fallas por parte de sus gobiernos en proveer infraestructuras esenciales tales como electricidad, caminos y carreteras, vías férreas, transporte, correo, puertos y aeropuertos, entre otros; disminuyendo la productividad e incrementando grandemente los costos de aquellos elementos privados que se animan a producir bienes y servicios.

Los gobiernos de los PMD “típicos” han fallado en proveer infraestructura humana mediante servicios de “gasto social” tales como educación y salud. A pesar de que tanto el nivel de alfabetización como la esperanza de vida han aumentado, así como han mejorado la salud y la tasa de mortandad, existen grandes distorsiones y dispendio de recursos: 1) la mayor parte de los gastos en salud están concentrados en la parte curativa siendo esta hasta diez veces más cara que gasto en salud preventiva, 2) los subsidios a la educación se han concentrado en la parte universitaria la cual tiene un retorno social de aproximadamente un 10%, en perjuicio de la educación primaria la cual tiene un retorno social de un 20%. El perjuicio social de la educación primaria se incrementa cuando se verifica que sólo entre el 2 y el 17% del 40 porciento de la población más pobre se beneficia de los gastos en educación superior, por lo que en realidad los más ricos son los mayores beneficiarios de los subsidios a la misma; 3) los gobiernos han sido incapaces de mantener infraestructura básica de servicios tales como agua potable y drenaje, recogida de basura, entre otros, los cuales mejoran el nivel y la calidad de vida.

Los subsidios en los PMD absorben una buena proporción del gasto público. En la práctica, aunque con la intención de beneficiar a los más pobres, una parte desproporcionada de gasto va en beneficio del decil o cuartil más alto en la distribución del ingreso, como el mencionado caso de la educación. El resultado es que las transferencias y subsidios usualmente no benefician netamente a los más pobres, por lo que tienden a empeorar la distribución de la renta.

La inserción del sector público en la producción y distribución de bienes y servicios mediante empresas públicas resultó ser un factor negativo para su propia eficiencia en el uso de los recursos porque presionaba su presupuesto. Estas presiones resultaron en reducción del gasto en áreas productivas como educación y salud y fueron fuente de aceleración de la inflación al contribuir con los déficits fiscales. Las empresas estatales absorbían una cuota importante de inversión y no contribuían mucho a la producción ni a la generación de empleo. Más bien eran usadas para emplear políticos y familiares y acólitos de los mismos, acorde con el clientelismo, mientras impedían la incursión de la iniciativa privada. Los déficits eran financiados con incrementos de impuestos, endeudamiento o emisión de dinero.

Los controles sobre el sector privado son frecuentes en los PMD mediante controles a la importación, exportación, tasa de cambio, tasa de cambio, tasa de interés y colocación de crédito (represión financiera), y el mercado laboral. Los controles sobre las importaciones respondieron al esquema de industrialización por substitución de importaciones (ISI). Esta estrategia de industrialización debía además cumplir la función de ahorro de divisas, pero en la práctica los PMD terminaron siendo importadores netos porque el capital, los bienes intermedios y las materias primas requeridas por las empresas de la ISI se importaban.

Las empresas obtenían licencias para operar un renglón de substitución. Entonces los empresarios se ocupaban más en conseguir licencias y protección mediante sus relaciones con los políticos que en mejorar la eficiencia interna de sus industrias mediante la introducción de cambios técnicos que redujeran los costos. De este modo, se desplazaron recursos de otras áreas hacia inversiones en empresas de más alta estructura de costos, artificialmente rentables por medio de la protección.

Cuando las divisas escaseaban entonces se colocaban más controles sobre las exportaciones para así mantener las importaciones de las industrias de la ISI en perjuicio de otros agentes de la economía no privilegiados por el modelo.

Este proteccionismo implicó discriminación contra otros sectores, especialmente el sector agrario- exportador e industrias con potencial de exportación. Los controles en la tasa de cambio suponían sobrevaluación de la moneda nacional y, por efecto de una tasa de cambio real sobrevaluada, una pérdida de competitividad. Una mayor consecuencia de esta fue la disminución de los ingresos y consecuente descapitalización de los sectores exportadores agrícolas y emergentes.

Además, con el advenimiento de la inflación, controles de precios fueron impuestos sobre alimentos, medicinas, transporte, periódicos, entre otros, bienes que se consideraban “esenciales” forzando su escasez. Estas medidas solían formar parte de programas antiinflacionarios.

Los controles sobre el mercado laboral a través de los salarios y la inhabilidad de despedir empleados después de cierto número de meses o años de contratación condujeron hacia la informalización con lo que los trabajadores perdían otros beneficios legales a su favor. Las empresas formales (“sector moderno”) de substitución de importaciones no absorbían la mano de obra disponible porque eran capital-intensivas y sus altos costos y pequeño tamaño de mercado les impedía crecer.

Los controles sobre los créditos en cuanto a tasa de interés y nivel de colaciones beneficiaban a los substituidores de importaciones mientras se incrementaba el costo financiero en el sector informal al cual accesaban las empresas excluidas del círculo de los privilegiados de la ISI. Estos controles fueron intensificados para evitar evasión, mientras incrementaban sus costos ya que los agentes económicos se las arreglaban para evitarlos.

El proteccionismo alentaba los monopolios de modo que los costos de incursionar o invertir en una nueva actividad se incrementaron grandemente dado el nivel de burocratización y corrupción sobrepasan incluso los sobrecostos ocasionados por la ineficiente asignación de recursos.
Inevitablemente, la tasa de crecimiento, la cual resultaba ser alta en el corto plazo al inicio del proceso de la ISI, cae. En muchos casos, este desaceleramiento acarrea serias crisis de balanza de pagos que obligan a políticas de ajustes.

Los países que no cayeron en una rápida crisis de balanza de pagos fueron aquellos cuyos términos de intercambio aún se mantenían por las circunstancias de los precios de sus exportaciones o por las transferencias del exterior que recibían. De modo que la crisis sólo se retardaba pero tarde o temprano llegaría.

Bajo estos esquemas de política el crecimiento era insostenible. Por lo que en el corto plazo las autoridades podrían: 1) aumentar el gasto y la inversión total indefinidamente, 2) endeudarse con el exterior indiscriminadamente, 3) aceptar una tasa de crecimiento decadente. Ninguna de estas son soluciones consistentes de política económica ni son sostenibles.

Cuando los dislocamientos económicos (crisis de balanza de pagos, inflación, etc.) se hacen severos, queda el camino del FMI. Los ajustes son dirigidos a corregir en corto plazo desbalances más crear incentivos hacia una asignación de recursos más eficiente y un mayor crecimiento.
Lo anterior llama a la necesidad de implantar reformas que corrijan distorsiones y contribuyan al uso eficiente de los recursos.
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* Este articulo es un extracto comentado del ensayo “The Need for Economic Policy Reform” de Anne O. Krueger. Los errores u omisiones son de la exclusiva responsabilidad de quien subscribe.