Reforma del mercado laboral en la República Dominicana: ¿proteger elempleo o al empleado?

OEl debate sobre la necesidad de una reforma del mercado laboral en la República Dominicana se ha concentrado en un enfoque legalista y hasta de lucha de clases, obviando contextualizar la discusión en torno a los cambios registrados en la economía mundial luego de la crisis financiera internacional, y los efectos de esa situación sobre economías pequeñas como la dominicana.

La realidad es más compleja de lo que se discute: si el derecho a pago de prestaciones por cesantía debe ser sustituido por un seguro de desempleo... Ciertamente, hay consideraciones de tipo legal que involucran derechos de los trabajadores y de las empresas y que afectan principalmente a los pequeños negocios cuya capacidad financiera les impediría aguantar una demanda laboral poniendo en peligro de quiebra a pymes y arriesgando los puestos de trabajo que emplea.

Desde la perspectiva de una política de marcado de trabajo, se puede puede tener dos enfoques: de protección al trabajador y de protección del trabajo. En países de economías desarrolladas y de pleno empleo se implementaron políticas de protección al trabajador por décadas puesto que sus economías solían generar suficientes empleos para la población en edad de trabajar y sus empresas creaban suficientes ganancias como para repartir mejor sus beneficios. Esto hizo posible un conjunto de "conquistas" en favor de los trabajadores. Como los jóvenes se incorporaban con relativa facilidad al mercado laboral, estos podían cotizar a fondos de pensiones de reparto para pagar el retiro de sus mayores y, si algo faltaba, lo pagaban sus gobiernos hasta tanto pudieron soportar las finanzas públicas.

Luego de la crisis financiera internacional que explotó en la segunda mitad de 2008, convertida en crisis económica que redujo la capacidad de la economía mundial de crecer como en la década previa, la situación ha cambiado. Las economías no generan los empleos de antes, por lo que menos personas encuentran trabajo como sucedía en el pasado, obligando a muchos países a cambiar su enfoque de mercado laboral hacia la protección del trabajo en vez de la protección del trabajador.

Proteger el trabajo no implica necesariamente desproteger al trabajador

Políticas de protección del empleo implican facilitar un marco de flexibilidad en el mercado de manera que las empresas puedan maximizar el uso del factor trabajo, es decir, poder emplear la mayor cantidad de personas y así reducir en desempleo. Bajo este enfoque se entiende que es mejor tener la mayor cantidad posible gente trabajando con menos protección a tener pocos empleados altamente protegidos. No obstante, mayor empleo implicaría, en el largo plazo, mayores salarios lo cual daría bienestar a los trabajadores.

Visto lo anterior, la necesidad de reforma del mercado de trabajo en la República Dominicana se correspondería con un enfoque de política laboral dirigida a proteger el empleo en beneficio de los que no tienen trabajo al tiempo que permitiría que las empresas, principalmente las pequeñas, puedan contratar y despedir con mayor flexibilidad sin arriesgarse a la quiebra por un conflicto laboral.

                  

El Valor de las buenas ideas

Por Odalis F. Marte

@ofmarte

Las ideas son conceptos, nociones, imágenes, puntos de vista, representaciones, etc., concebidos por el ingenio humano como nuevos conocimientos o aportes para cambiar (mejorar) las cosas. Cuando las ideas son adecuadas, pueden encontrar cabida en quienes tienen el poder de aplicarlas o hacerlas realizar. Cuando son usadas para propósitos buenos producen ganancias materiales y/o intangibles. Las ideas sirven para algo cuando se pueden llevar a la práctica.

¿Qué es una buena idea?

Hice esa pregunta a varios ejecutivos de distintas empresas cuando me desempeñaba como economista en la Cámara de Comercio y Producción de Santiago, en la República Dominicana hace algunos años. Apunté entonces que para algunos, una buena idea era aquella que, al aplicarse, resultabaen una acción positiva que contribuya al logro de objetivos y producía beneficios. Para otros, una buena idea era aquella que, al ejecutarse, ayudaba a la expansión y fortalecimiento de una empresa o persona resolviendo problemas. Unos pocos reconocían una buena idea como aquella que combinaba la identificación de una oportunidad con el aprovechamiento al máximo de la misma, mientras que los menos identificaban las buenas ideas como los aportes de la imaginación de la gente queterminaban rompiendo con lo establecido.

¿Hay mercado para las buenas ideas?

Las buenas ideas tienden a ser desequilibrantes y suelen surgir de personas que no están comprometidas con el sistema establecido. Sin embargo, no siempre se venden bien. Para que una buena idea se venda:

1. Debe comprobarse que es realmente una buena. Elemental.

2. Debe ser planteada de forma sencilla, de modo que sea creíble y convenza a quien tenga la última palabra (“yo no hago un negocio que me tarde más de cinco minutos en entender”, me dijo una vez un reconocido empresario dominicano.)

3. Debe ser, por supuesto, realizable

Fomente las buenas ideas

Para estimular la ocurrencia de ideas buenas en su empresa, familia o comunidad sería bueno considerar las siguientes sugerencias:

1. Motivas a las personas de forma que se identifique o grupo de pertenencia.

2. Trabajar problemas en grupo estableciendo un diálogo permanente entre los distintos niveles de mando sin coartar la libertad de expresión de los que no son “jefes”, es decir, que la gente pueda hablar sin miedo, siendo escuchados más que rebatidos.

3. Capacitar a la gente para que adquiera más y nuevos conocimientos

4. Estimular el conocimiento de experiencias exitosas que podrían ser aplicables en la empresa o grupo en cuestión, tales como contactos, visitas, viajes, etc.

Cada vez son más las empresas que dan participación a las ideas que conciben sus empleados porque la creatividad que las pare suele ocasionar cambios con el potencial de producir beneficios y, por tanto, crecimiento institucional.

Sobre la necesidad de reformas de política económica*

Por Odalis F. Marte
@ofmarte

Las reformas o programas de reformas de política económica consisten, en la práctica, en cualquier cambio en la política económica. Sin embargo, ha habido confusión acerca de por qué reformar al calor de la fuerte oposición que frecuentemente encaran las reformas de carácter en la economía.
En muchos países insuficientemente desarrollados, existía una creencia muy difundida de que el bienestar en los países desarrollados era responsable de los bajos niveles de vida en los países pobres (La doctrina marxista, la teoría de la dependencia, entre otros, forjaron estas creencias). La búsqueda del mejoramiento del nivel de vida fue estrechamente asociada con el nacionalismo. Entonces se estableció como una suerte de identidad entre el desarrollo y la industrialización, de manera que tanto políticos como hacedores de política económica buscaron adoptar políticas que resultarían en la industrialización de sus países. Esto se establece bajo la creencia de que: 1) la estructura económica doméstica era débil, 2) los mecanismos del mercado eran dudosos, por lo que se auspicia la intervención gubernamental en la promoción del crecimiento y 3) había una fuerte tendencia a minimizar el valor de las actividades económicas tradicionales.

La creencia de que la estructura económica doméstica era débil conllevó al establecimiento de estrategias de industrialización por substitución de importaciones (ISI). Lo de la debilidad era debido a la escasa base industrial. Entonces se ejecutaron una política proteccionista bajo los argumentos de la “industria naciente” la cual generaba externalidades positivas y la ampliación de la manufactura acarrearía rápido crecimiento.

La duda sobre la eficiencia de los mecanismos del mercado, que se debió en parte a las secuelas de la Gran Depresión y a las ideas antimercado que merodeaban en el ambiente intelectual, consistía en que se pensaba que los productores eran muy pequeños y desinformados para incursionar en las actividades económicas correctas que condujeran al crecimiento. Se dudaba de la racionalidad del mercado y, por lo tanto, sólo el gobierno podría establecer la infraestructura y conducir la economía hacia las actividades socialmente deseables.

En cuanto a la tendencia hacia la minimización del valor de las actividades económicas tradicionales, se percibía que los precios de los bienes primarios no crecerían y, de algún modo, se establecía una identidad entre la agricultura y el atraso.

En términos generales, podemos pensar en términos de 4 tipos de políticas económicas utilizadas por los gobiernos: 1) aquellas que afectan la estabilidad macroeconómica, especialmente los precios (la inflación), pero también el nivel de actividad económica; 2) la provisión de los servicios no ofertados por el mercado que son esenciales para la producción privada; 3) la participación directa del sector público en la producción más allá de la provisión de los servicios tradicionales de ese sector; 4) el establecimiento de controles e incentivos usados por el gobierno para afectar la asignación de recursos en el sector privado.

Hay conexiones en estas políticas: las empresas estatales han acumulado grandes pérdidas que han contribuido a los déficits fiscales y a la inestabilidad macroeconómica. Los controles del tipo de cambio frecuentemente han restringido de forma severa el nivel de actividad. La falta de provisión de servicios públicos ha restado dinamismo al sector privado.

En muchos países las ineficiencias económicas fueron el resultado directo de un gran déficit del sector público e indirectamente de las bajas y decrecientes tasas de crecimiento. La pobreza aumenta la presión del gobierno a gastar, los controles sobre la actividad económica privada y el mantenimiento de empresas estatales drenaron cuantiosos recursos administrativos mientras el gobierno contaba con menos recursos de impuestos debido a la tendencia de la economía hacia la “informalidad”. Ciertamente ha habido una tendencia fuerte a un grande y creciente déficit fiscal en aquellos países cuyas políticas económicas proveyeron incentivos inapropiados al sector privado.
Por lo general, los países menos desarrollados (PMD) han experimentado fallas por parte de sus gobiernos en proveer infraestructuras esenciales tales como electricidad, caminos y carreteras, vías férreas, transporte, correo, puertos y aeropuertos, entre otros; disminuyendo la productividad e incrementando grandemente los costos de aquellos elementos privados que se animan a producir bienes y servicios.

Los gobiernos de los PMD “típicos” han fallado en proveer infraestructura humana mediante servicios de “gasto social” tales como educación y salud. A pesar de que tanto el nivel de alfabetización como la esperanza de vida han aumentado, así como han mejorado la salud y la tasa de mortandad, existen grandes distorsiones y dispendio de recursos: 1) la mayor parte de los gastos en salud están concentrados en la parte curativa siendo esta hasta diez veces más cara que gasto en salud preventiva, 2) los subsidios a la educación se han concentrado en la parte universitaria la cual tiene un retorno social de aproximadamente un 10%, en perjuicio de la educación primaria la cual tiene un retorno social de un 20%. El perjuicio social de la educación primaria se incrementa cuando se verifica que sólo entre el 2 y el 17% del 40 porciento de la población más pobre se beneficia de los gastos en educación superior, por lo que en realidad los más ricos son los mayores beneficiarios de los subsidios a la misma; 3) los gobiernos han sido incapaces de mantener infraestructura básica de servicios tales como agua potable y drenaje, recogida de basura, entre otros, los cuales mejoran el nivel y la calidad de vida.

Los subsidios en los PMD absorben una buena proporción del gasto público. En la práctica, aunque con la intención de beneficiar a los más pobres, una parte desproporcionada de gasto va en beneficio del decil o cuartil más alto en la distribución del ingreso, como el mencionado caso de la educación. El resultado es que las transferencias y subsidios usualmente no benefician netamente a los más pobres, por lo que tienden a empeorar la distribución de la renta.

La inserción del sector público en la producción y distribución de bienes y servicios mediante empresas públicas resultó ser un factor negativo para su propia eficiencia en el uso de los recursos porque presionaba su presupuesto. Estas presiones resultaron en reducción del gasto en áreas productivas como educación y salud y fueron fuente de aceleración de la inflación al contribuir con los déficits fiscales. Las empresas estatales absorbían una cuota importante de inversión y no contribuían mucho a la producción ni a la generación de empleo. Más bien eran usadas para emplear políticos y familiares y acólitos de los mismos, acorde con el clientelismo, mientras impedían la incursión de la iniciativa privada. Los déficits eran financiados con incrementos de impuestos, endeudamiento o emisión de dinero.

Los controles sobre el sector privado son frecuentes en los PMD mediante controles a la importación, exportación, tasa de cambio, tasa de cambio, tasa de interés y colocación de crédito (represión financiera), y el mercado laboral. Los controles sobre las importaciones respondieron al esquema de industrialización por substitución de importaciones (ISI). Esta estrategia de industrialización debía además cumplir la función de ahorro de divisas, pero en la práctica los PMD terminaron siendo importadores netos porque el capital, los bienes intermedios y las materias primas requeridas por las empresas de la ISI se importaban.

Las empresas obtenían licencias para operar un renglón de substitución. Entonces los empresarios se ocupaban más en conseguir licencias y protección mediante sus relaciones con los políticos que en mejorar la eficiencia interna de sus industrias mediante la introducción de cambios técnicos que redujeran los costos. De este modo, se desplazaron recursos de otras áreas hacia inversiones en empresas de más alta estructura de costos, artificialmente rentables por medio de la protección.

Cuando las divisas escaseaban entonces se colocaban más controles sobre las exportaciones para así mantener las importaciones de las industrias de la ISI en perjuicio de otros agentes de la economía no privilegiados por el modelo.

Este proteccionismo implicó discriminación contra otros sectores, especialmente el sector agrario- exportador e industrias con potencial de exportación. Los controles en la tasa de cambio suponían sobrevaluación de la moneda nacional y, por efecto de una tasa de cambio real sobrevaluada, una pérdida de competitividad. Una mayor consecuencia de esta fue la disminución de los ingresos y consecuente descapitalización de los sectores exportadores agrícolas y emergentes.

Además, con el advenimiento de la inflación, controles de precios fueron impuestos sobre alimentos, medicinas, transporte, periódicos, entre otros, bienes que se consideraban “esenciales” forzando su escasez. Estas medidas solían formar parte de programas antiinflacionarios.

Los controles sobre el mercado laboral a través de los salarios y la inhabilidad de despedir empleados después de cierto número de meses o años de contratación condujeron hacia la informalización con lo que los trabajadores perdían otros beneficios legales a su favor. Las empresas formales (“sector moderno”) de substitución de importaciones no absorbían la mano de obra disponible porque eran capital-intensivas y sus altos costos y pequeño tamaño de mercado les impedía crecer.

Los controles sobre los créditos en cuanto a tasa de interés y nivel de colaciones beneficiaban a los substituidores de importaciones mientras se incrementaba el costo financiero en el sector informal al cual accesaban las empresas excluidas del círculo de los privilegiados de la ISI. Estos controles fueron intensificados para evitar evasión, mientras incrementaban sus costos ya que los agentes económicos se las arreglaban para evitarlos.

El proteccionismo alentaba los monopolios de modo que los costos de incursionar o invertir en una nueva actividad se incrementaron grandemente dado el nivel de burocratización y corrupción sobrepasan incluso los sobrecostos ocasionados por la ineficiente asignación de recursos.
Inevitablemente, la tasa de crecimiento, la cual resultaba ser alta en el corto plazo al inicio del proceso de la ISI, cae. En muchos casos, este desaceleramiento acarrea serias crisis de balanza de pagos que obligan a políticas de ajustes.

Los países que no cayeron en una rápida crisis de balanza de pagos fueron aquellos cuyos términos de intercambio aún se mantenían por las circunstancias de los precios de sus exportaciones o por las transferencias del exterior que recibían. De modo que la crisis sólo se retardaba pero tarde o temprano llegaría.

Bajo estos esquemas de política el crecimiento era insostenible. Por lo que en el corto plazo las autoridades podrían: 1) aumentar el gasto y la inversión total indefinidamente, 2) endeudarse con el exterior indiscriminadamente, 3) aceptar una tasa de crecimiento decadente. Ninguna de estas son soluciones consistentes de política económica ni son sostenibles.

Cuando los dislocamientos económicos (crisis de balanza de pagos, inflación, etc.) se hacen severos, queda el camino del FMI. Los ajustes son dirigidos a corregir en corto plazo desbalances más crear incentivos hacia una asignación de recursos más eficiente y un mayor crecimiento.
Lo anterior llama a la necesidad de implantar reformas que corrijan distorsiones y contribuyan al uso eficiente de los recursos.
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* Este articulo es un extracto comentado del ensayo “The Need for Economic Policy Reform” de Anne O. Krueger. Los errores u omisiones son de la exclusiva responsabilidad de quien subscribe. 

Sobre la necesidad de reformas en el mercado laboral

Por Odalis F. Marte

@ofmarte

Desde la década de los '90, América Latina y el Caribe han encarado reformas tendentes a estabilizar sus economías y retomar el crecimiento. De este modo, se han producido cambios estructurales al avanzarse en reformas comerciales, cambiarias, financieras, tributarias, del Estado (privatizaciones), entre otras; sin embargo, la evidencia sugiere que se ha hecho muy poco en el campo laboral.

En materia de reforma tributaria, esta por lo general ha sido profunda y se ha caracterizado por la búsqueda de neutralidad, simplificación legal y administrativa, y el aumento de las recaudaciones. Los impuestos al comercio exterior han ido siendo substituidos por mayor tributación doméstica, pasando a bajar de un promedio regional de 29.9% a un 16.6%. Varios países han buscado gravar más el consumo a fin de disminuir las distorsiones en las decisiones de consumo y ahorro; sin embargo, las recaudaciones por concepto de impuesto al valor agregado (IVA) son menores a su potencial debido a las exclusiones de bienes y a las dificultades de administración y control lo cual limita la neutralidad de este impuesto. Se han reducido las tasas a las ganancias de las empresas mientras se han mantenido (por razones de equidad) tasas diferenciadas, menores que en otros tiempos, a los ingresos personales.

La mayor neutralidad y simplificación ha disminuido el grado de dispersión de la tributación efectiva de los distintos sectores económicos reduciéndose la carga a los más productivos mientras empiezan a tributar sectores antes exentos los cuales suelen ser menos productivos; las menores distorsiones han implicado un mejoramiento en la asignación de recursos y un uso más intensivo de factores en las empresas. No obstante, los impuestos y contribuciones al trabajo raras veces han sido afectados por estas reformas.

Las reformas financieras se han concentrado en reducir o eliminar los programas de crédito dirigido, liberar las tasas de interés, reducir los coeficientes de encaje y establecer sistemas modernos de regulación bancaria. El sistema de regulación y vigilancia prudencial que han alcanzado varios países se consideran razonables dado el nivel de desarrollo de su mercado financiero; la reforma en este sector ha implicado aumento del crédito, de la diversidad de servicios financieros, así como una mayor movilidad del capital y una disminución de su costo.

En el campo de las privatizaciones, la región ha estado lidereando este proceso en el mundo, sin embargo, este proceso es irregular entre países. Esta reforma ha abierto servicios al sector privado así como a la inversión extranjera y ha significado en algunos casos un porcentaje importante del PIB. Las privatizaciones han alterado las demandas relativas de trabajo y capital al menos en algunos sectores, elevando la necesidad de flexibilidad laboral.

Reformas estructurales implementadas en América Latina y el Caribe a partir de mediados de los años 1980
Tipo de reforma	Modo de implementación
Apertura comercial y cambiaria	Por política de shock
Reforma tributaria	Por política de shock
Liberalización financiera	Por política de shock
Privatizaciones	Por política de shock
Reforma Laboral	Gradual

Problemática en el mercado laboral

Pocos países de América Latina han ejecutado reformas al mercado laboral. Las reformas realizadas se han limitado a moderar los costos de despido y a facilitar la contratación temporal de trabajadores.  El régimen tradicional de estabilidad laboral y protección contra el desempleo, la enfermedad y la vejez no siempre ha funcionado, ya que los altos e inciertos costos de despido han inducido a una alta rotación laboral, y los elevados costos extrasalariales han propiciado la informalización. Los altos costos de despido y las restricciones a los contratos temporales limitan severamente la flexibilidad laboral en un número grande de países.

En contraste a otras reformas ejecutadas en América Latina y el Caribe, las laborales no solamente han sido escasas sino que han sido adoptadas como terapias graduales, no de shock como ocurrió en otros mercados reformados. Las reformas en los sistemas de pensiones, cuando han ocurrido, han sido por lo general escasas y graduales.

Las reformas suelen tomarse en respuesta a grandes crisis. Esto es así porque las crisis hacen que la situación anterior a la reforma resulte tan costosa que los diferentes grupos de conflicto dentro de la sociedad se ponen de acuerdo más rápidamente acerca de la necesidad de reformas. Si las rigideces en el mercado laboral no se perciben como un componente importante de una gran crisis, entonces los cambios operarán más lentamente, mediatizados por los diferentes grupos de intereses. Uno de los problemas más importantes a encarar en una reforma es cómo se concilian los intereses de los grupos específicos frente al efecto redistribuidor de una reforma, en el cual algunos ganan y otros pierden.  La oposición a las reformas proviene de grupos que no ven claro si se beneficiarán de las misma o por temor a ver erosionados sus derechos adquiridos; la compensación es un tema de discusión, sin embargo, es posible que los perdedores en una reforma no crean que serían compensados por los ganadores en el ámbito de una democracia. Hay casos frecuentes en que las reformas son impuestas y éstas luego pasan a ser apoyadas por los grupos que antes se les oponían, como se evidenció en Chile al pasar de la dictadura a la democracia.

La legislación laboral, por lo general, está orientada a proteger los puestos de trabajo, es decir, los ingresos de los trabajadores por lo cual suele ser rígida. Esta es la razón por la cual en vez de contemplar subsidios contra el desempleo, varias legislaciones laborales prescriben compensaciones por cesantía a los trabajadores despedidos. La situación económica de la empresa no se considera como causa justa para terminar una relación laboral. Sólo en el Caribe Anglófono, Chile y Argentina se considera la situación de la empresa como causa justa de despido.

Hay países en donde se acumula en una cuenta individual un fondo especial de cesantía a partir de una fracción del salario anual del trabajador el cual, ajustado por los rendimientos normales de mercado, se pone a disposición del trabajador al momento en que se da término (por cualquier razón) a la relación laboral. Esta modalidad incorpora menos distorsiones en el mercado puesto que da cierto margen de flexibilidad; esto es así si (i) existe certidumbre para el trabajador y la empresa acerca del monto de la transferencia, (ii) existe una relación transparente entre aportes y pagos y (iii) el ahorro que hace la empresa no excede a lo que quisiera acumular el trabajador para prevenirse contra pérdida del empleo. En efecto, el sistema funciona como un seguro contra el desempleo, donde el trabajador, a cambio de un salario más reducido, acumula en una cuenta individual un fondo de cesantía que recibiría al término de su relación laboral.

Las debilidades de este sistema consisten en 1) No se distingue entre despido arbitrario y despido originado por necesidad económica, 2) Indemnización por despido concebida como impuesto y no como seguro por desempleo, 3) Falta de transparencia en los aportes (los trabajadores perciben la indemnización como un derecho adquirido mientras las empresas lo perciben como un impuesto), 4) Falta de provisionamiento adecuado por parte de las empresas (las empresas pueden utilizar para sus actividades corrientes estos fondos que son adeudados a los trabajadores), 5) Costos elevados para empresas con actividad económica fluctuante, 6) Fórmula de cómputo con base en el  último salario (un aumento salarial repercute en la actualización de la deuda existente, tanto mayor cuanto mayor es la antigüedad del trabajador), 7) Existencia de incentivos a forzar despidos por parte de trabajadores (cuando quiere cambiar de trabajo y bajo condiciones de escaso desempleo, cuando no existe un tope máximo de acumulación de indemnización; esta parte incorpora rigideces en el mercado laboral porque enrarece la relación empleador-emplado).

Respuesta del empleo al crecimiento económico de la mitad de los 1990 para diferentes países
País	Variación en puntos porcentuales del desempleo ante  un 10% de crecimiento del PIB
Estados Unidos	4.0
Canadá	4.0
Chile	4.0
Uruguay	3.0
Venezuela	3.0
Argentina	2.0
México	2.0
Perú	1.5
Brasil	1.5
Francia	1.5
Alemania	1.5
Japón	1.0

La evidencia demuestra la necesidad de reformar los mercados laborales en América Latina y El Caribe. Estas reformas deben de cambiar los mecanismos de protección y regulación laboral, de forma que maximicen la protección al trabajador a un mínimo costo en términos de eficiencia. Se debe elegir si beneficiar a los que ya trabajan y tienen derechos adquiridos frente a los desempleados o los que pronto se incorporarán al mercado laboral. Debe establecerse una distinción clara entre despido arbitrario y el originado por condiciones económicas adversas; además se debe adoptar una modalidad de reforzamiento del vínculo entre la contribución y el pago mediante la creación de un fondo de cesantía o la conversión de la indemnización por despido en un seguro de desempleo, tomando, en este último caso, las medidas necesarias para prevenir posibles incentivos perversos hacia alguna de las partes.

* Basado en el ensayo “La legislación laboral en el proceso de reformas estructurales de América Latina y el Caribe” de Eduardo Lora y Carmen Pagés.  BID, 1996.