Por Odalis F. Marte
@ofmarte
Desde la década de los '90, América Latina y el Caribe han encarado reformas tendentes a estabilizar sus economías y retomar el crecimiento. De este modo, se han producido cambios estructurales al avanzarse en reformas comerciales, cambiarias, financieras, tributarias, del Estado (privatizaciones), entre otras; sin embargo, la evidencia sugiere que se ha hecho muy poco en el campo laboral.
En materia de reforma tributaria, esta por lo general ha sido profunda y se ha caracterizado por la búsqueda de neutralidad, simplificación legal y administrativa, y el aumento de las recaudaciones. Los impuestos al comercio exterior han ido siendo substituidos por mayor tributación doméstica, pasando a bajar de un promedio regional de 29.9% a un 16.6%. Varios países han buscado gravar más el consumo a fin de disminuir las distorsiones en las decisiones de consumo y ahorro; sin embargo, las recaudaciones por concepto de impuesto al valor agregado (IVA) son menores a su potencial debido a las exclusiones de bienes y a las dificultades de administración y control lo cual limita la neutralidad de este impuesto. Se han reducido las tasas a las ganancias de las empresas mientras se han mantenido (por razones de equidad) tasas diferenciadas, menores que en otros tiempos, a los ingresos personales.
La mayor neutralidad y simplificación ha disminuido el grado de dispersión de la tributación efectiva de los distintos sectores económicos reduciéndose la carga a los más productivos mientras empiezan a tributar sectores antes exentos los cuales suelen ser menos productivos; las menores distorsiones han implicado un mejoramiento en la asignación de recursos y un uso más intensivo de factores en las empresas. No obstante, los impuestos y contribuciones al trabajo raras veces han sido afectados por estas reformas.
Las reformas financieras se han concentrado en reducir o eliminar los programas de crédito dirigido, liberar las tasas de interés, reducir los coeficientes de encaje y establecer sistemas modernos de regulación bancaria. El sistema de regulación y vigilancia prudencial que han alcanzado varios países se consideran razonables dado el nivel de desarrollo de su mercado financiero; la reforma en este sector ha implicado aumento del crédito, de la diversidad de servicios financieros, así como una mayor movilidad del capital y una disminución de su costo.
En el campo de las privatizaciones, la región ha estado lidereando este proceso en el mundo, sin embargo, este proceso es irregular entre países. Esta reforma ha abierto servicios al sector privado así como a la inversión extranjera y ha significado en algunos casos un porcentaje importante del PIB. Las privatizaciones han alterado las demandas relativas de trabajo y capital al menos en algunos sectores, elevando la necesidad de flexibilidad laboral.
Reformas estructurales implementadas en América Latina y el Caribe a partir de mediados de los años 1980
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Apertura comercial y cambiaria
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Liberalización financiera
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Problemática en el mercado laboral
Pocos países de América Latina han ejecutado reformas al mercado laboral. Las reformas realizadas se han limitado a moderar los costos de despido y a facilitar la contratación temporal de trabajadores. El régimen tradicional de estabilidad laboral y protección contra el desempleo, la enfermedad y la vejez no siempre ha funcionado, ya que los altos e inciertos costos de despido han inducido a una alta rotación laboral, y los elevados costos extrasalariales han propiciado la informalización. Los altos costos de despido y las restricciones a los contratos temporales limitan severamente la flexibilidad laboral en un número grande de países.
En contraste a otras reformas ejecutadas en América Latina y el Caribe, las laborales no solamente han sido escasas sino que han sido adoptadas como terapias graduales, no de shock como ocurrió en otros mercados reformados. Las reformas en los sistemas de pensiones, cuando han ocurrido, han sido por lo general escasas y graduales.
Las reformas suelen tomarse en respuesta a grandes crisis. Esto es así porque las crisis hacen que la situación anterior a la reforma resulte tan costosa que los diferentes grupos de conflicto dentro de la sociedad se ponen de acuerdo más rápidamente acerca de la necesidad de reformas. Si las rigideces en el mercado laboral no se perciben como un componente importante de una gran crisis, entonces los cambios operarán más lentamente, mediatizados por los diferentes grupos de intereses. Uno de los problemas más importantes a encarar en una reforma es cómo se concilian los intereses de los grupos específicos frente al efecto redistribuidor de una reforma, en el cual algunos ganan y otros pierden. La oposición a las reformas proviene de grupos que no ven claro si se beneficiarán de las misma o por temor a ver erosionados sus derechos adquiridos; la compensación es un tema de discusión, sin embargo, es posible que los perdedores en una reforma no crean que serían compensados por los ganadores en el ámbito de una democracia. Hay casos frecuentes en que las reformas son impuestas y éstas luego pasan a ser apoyadas por los grupos que antes se les oponían, como se evidenció en Chile al pasar de la dictadura a la democracia.
La legislación laboral, por lo general, está orientada a proteger los puestos de trabajo, es decir, los ingresos de los trabajadores por lo cual suele ser rígida. Esta es la razón por la cual en vez de contemplar subsidios contra el desempleo, varias legislaciones laborales prescriben compensaciones por cesantía a los trabajadores despedidos. La situación económica de la empresa no se considera como causa justa para terminar una relación laboral. Sólo en el Caribe Anglófono, Chile y Argentina se considera la situación de la empresa como causa justa de despido.
Hay países en donde se acumula en una cuenta individual un fondo especial de cesantía a partir de una fracción del salario anual del trabajador el cual, ajustado por los rendimientos normales de mercado, se pone a disposición del trabajador al momento en que se da término (por cualquier razón) a la relación laboral. Esta modalidad incorpora menos distorsiones en el mercado puesto que da cierto margen de flexibilidad; esto es así si (i) existe certidumbre para el trabajador y la empresa acerca del monto de la transferencia, (ii) existe una relación transparente entre aportes y pagos y (iii) el ahorro que hace la empresa no excede a lo que quisiera acumular el trabajador para prevenirse contra pérdida del empleo. En efecto, el sistema funciona como un seguro contra el desempleo, donde el trabajador, a cambio de un salario más reducido, acumula en una cuenta individual un fondo de cesantía que recibiría al término de su relación laboral.
Las debilidades de este sistema consisten en 1) No se distingue entre despido arbitrario y despido originado por necesidad económica, 2) Indemnización por despido concebida como impuesto y no como seguro por desempleo, 3) Falta de transparencia en los aportes (los trabajadores perciben la indemnización como un derecho adquirido mientras las empresas lo perciben como un impuesto), 4) Falta de provisionamiento adecuado por parte de las empresas (las empresas pueden utilizar para sus actividades corrientes estos fondos que son adeudados a los trabajadores), 5) Costos elevados para empresas con actividad económica fluctuante, 6) Fórmula de cómputo con base en el último salario (un aumento salarial repercute en la actualización de la deuda existente, tanto mayor cuanto mayor es la antigüedad del trabajador), 7) Existencia de incentivos a forzar despidos por parte de trabajadores (cuando quiere cambiar de trabajo y bajo condiciones de escaso desempleo, cuando no existe un tope máximo de acumulación de indemnización; esta parte incorpora rigideces en el mercado laboral porque enrarece la relación empleador-emplado).
Respuesta del empleo al crecimiento económico de la mitad de los 1990 para diferentes países
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Variación en puntos porcentuales del desempleo ante un 10% de crecimiento del PIB
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La evidencia demuestra la necesidad de reformar los mercados laborales en América Latina y El Caribe. Estas reformas deben de cambiar los mecanismos de protección y regulación laboral, de forma que maximicen la protección al trabajador a un mínimo costo en términos de eficiencia. Se debe elegir si beneficiar a los que ya trabajan y tienen derechos adquiridos frente a los desempleados o los que pronto se incorporarán al mercado laboral. Debe establecerse una distinción clara entre despido arbitrario y el originado por condiciones económicas adversas; además se debe adoptar una modalidad de reforzamiento del vínculo entre la contribución y el pago mediante la creación de un fondo de cesantía o la conversión de la indemnización por despido en un seguro de desempleo, tomando, en este último caso, las medidas necesarias para prevenir posibles incentivos perversos hacia alguna de las partes.
* Basado en el ensayo “La legislación laboral en el proceso de reformas estructurales de América Latina y el Caribe” de Eduardo Lora y Carmen Pagés. BID, 1996.
